Янгиликлар
18
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УСЛУГИ КАК ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УСЛУГИ КАК ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ
Государственные услуги — совокупность действий и процедур, через которые органы публичной власти реализуют свои функции и вступают в прямые правовые отношения с гражданами и организацией общества. Через предоставление услуг (регистрация актов гражданского состояния, выдача удостоверений и лицензий, медицинская и образовательная помощь, социальные выплаты и т.д.) государство выполняет не только управленческие задачи, но и обеспечивает реализацию базовых прав и свобод человека [1]. Именно качество, доступность и подотчётность таких сервисов определяют, в какой степени формальные правовые гарантии превращаются в реальную возможность для человека воспользоваться тем или иным правом [2].
Цель статьи — комплексный анализ природы государственных услуг как инструмента реализации государственных функций и как средства обеспечения прав человека; формулирование принципов, механик и рекомендаций, направленных на повышение их соблюдения в практической работе органов власти.
Прежде всего, целесообразно рассмотреть теоретические основы понятия государственной функции и публичных услуг. Государственная функция — совокупность публичных задач и обязанностей органов власти, направленных на реализацию конституционных целей — защиту прав и свобод, поддержание правопорядка, предоставление общественных благ.
Государственные услуги — действия органов публичной власти, направленные на удовлетворение общественных потребностей граждан и юридических лиц, осуществляемые в рамках правовых процедур и под контролем государства [4].
Понятие «государственные услуги» (англ. public services, фр. services publics) сформировалось в административно-правовой доктрине XIX–XX веков как элемент перехода от модели «властного управления» к модели «сервисного государства» (service state).
Ещё французская школа публичного права (Л. Дюги, М. Орьу) рассматривала service public как особую форму проявления государственной деятельности, направленную не на издание властных предписаний, а на удовлетворение общественных потребностей [5].
В немецкой и англо-американской традиции аналогичные категории получили развитие в рамках концепции Public Administration и Public Service Delivery, где акцент смещён с управления на оказание услуг населению как основной миссии государства [6].
В науке понятие «государственная услуга» стало активно использоваться с конца 1990-х годов. Исследователи (С. Князев, А. Старилов, В. Чиркин и др.) определяют государственные услуги как юридически оформленные действия органов публичной власти по удовлетворению законных интересов граждан и организаций в рамках компетенции государства [7].
С научно-доктринальной точки зрения термин «государственная услуга» объединяет три ключевых признака:
1. Публично-правовой характер — услуга оказывается органом власти или по его поручению, в пределах компетенции, установленной законом [8].
2. Адресность — услуга направлена на конкретного получателя (гражданина, юридическое лицо) и имеет индивидуально-правовое значение.
3. Целевая направленность — предоставление услуги связано с реализацией конституционных прав и публичных функций государства (например, право на образование, регистрацию актов, получение социальной помощи) [1].
Современные доктрины административного права трактуют государственные услуги как инструмент позитивной обязанности государства по обеспечению прав и законных интересов граждан [9].
Так, С. Кассезе указывает, что административное управление в XXI веке перестаёт быть исключительно властным, оно становится «государством обслуживания» (servicing state), где приоритетом является защита и обслуживание прав личности [10].
В этом контексте государственная услуга представляет собой организационно-правовую форму осуществления функции государства, при которой управленческие задачи решаются через предоставление гражданам конкретных юридически значимых действий и решений.
Современные международные документы — в частности, Рекомендация Совета Европы CM/Rec(2007)7 «О добром управлении» и документы OECD — включают оказание качественных государственных услуг в состав принципа Good Governance, связывая его с реализацией прав человека, равенством и подотчётностью [11].
Современная международная правовая доктрина рассматривает государственные услуги не только как инструмент публичного администрирования, но и как механизм реализации прав человека, обеспечивающий доступ населения к основным социальным, культурным и гражданским благам [12]. Государственные услуги являются формой практической реализации положений Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и Международных пактов 1966 г., в которых закреплены ключевые права: на социальную защиту, образование, здравоохранение, правосудие и достойный уровень жизни [13].
Согласно доктрине Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам, государства-участники несут тройственную обязанность:
а) уважать — воздерживаться от действий, ограничивающих доступ к услугам;
б) защищать — предотвращать нарушения со стороны третьих лиц (включая частные организации);
в) обеспечивать (fulfil) — предпринимать активные меры по созданию и развитию систем предоставления услуг [14].
Эта триада обязательств конкретизирует механизм выполнения прав человека в сфере здравоохранения, образования, социальной защиты, правосудия и иных публичных услуг. Таким образом, государственные услуги являются юридическим инструментом реализации позитивных обязательств государства в области прав человека [15].
Д.К.Хабибуллаева
Главный консультант Сектора по надзору
за государственными услугами